2019-09-26 10:47:07
在国家治理能力现代化及税收现代化、全面依法治国的大背景下，税务机关面临着机构合并、职能扩容、规范执法的多重考验，为了切实履行好工作职责，急需进一步强化税务系统廉政风险防控体系建设。成都作为中国西部的重要城市，其做法、经验和问题在西部乃至全国具有一定的典型性和代表性。本文以成都为样本，从宏观上观察税收执法供需双方需求，从动机上消除风险根源，在健全纪检监察监督体制上提出有益基层实践的机制构想，并从微观上结合大量基层实践，在廉政风险防控机制和措施上提出具体可行的办法，以期对基层税务系统的廉政风险防控工作质效提升有所助力。
基层税务部门廉政风险防控是一个持续性的系统工程，随着社会的进步和经济的发展，廉政风险防控也需要一个不断完善、循序渐进的过程，尤其是在国家税收征管体制改革的大背景下，更须持续深入发力，从现象上持续关注其类型特征、从学理上深入探析其发生逻辑、从操作上不断改进其防控对策。机构合并带来的新变化，决定了税务部门必须在廉政风险防控上对新业务、新环节施以监督防控，将廉政风险管理关口前移，最大程度避免腐败问题的出现。
近年来，和全国各级税务机关一道，成都市税务系统不断探索创新基层廉政风险防控的方法和手段，形成了从制度机制、内外部监督、税收业务流程等各方面多角度的廉政风险防控措施。
（一）制度机制方面
常态廉政回访。针对纳税人在办理涉税事项以及税务干部在工作中是否存在执法不公、以权谋私、滥用职权、收受索取礼品礼金和贿赂、吃拿卡要报及其他损害纳税人利益的情况进行纳税人回访。健全廉政档案。建立领导干部廉政档案，通过分步骤实施、动态化更新、全覆盖管理，摸清干部“廉情”底数，为干部选拔任用以及考核评先等提供可靠的信息支撑，为综合分析税务机关整体政治生态、党风廉政建设和反腐败斗争等情况提供有力保障。实施积分管理。将税务人员不当行为和纪律作风方面轻微违规尚不构成党纪政纪处分的倾向性、苗头性问题纳入“红橙黄蓝”预警记分管理，坚持抓早抓小、实事求是、惩防结合原则，较好实现了“法纪前哨”的作用。
（二）日常监督方面
打造“税勤通”手机监管平台，打造集任务派发、计划安排、执法留证、定位查询和系统公告等功能为一体的“税勤通”手机App，以“互联网+云办公”手段规范执法程序完善内部监督。搭建“互联网+”监督平台，推出以“二维码精准防控项目现场评价系统”和“二维码精准防控项目下户管理反馈系统”为平台的“互联网+廉政监督”1.0版，根据干部工号设计生成每名干部的专属二维码，纳税人现场办结业务后即可扫描二维码，对现场办公干部的服务态度、工作效率和廉政情况等进行即时评价，并可对相关人员的不法不廉行为进行投诉举报。开展第三方测评，引入统计局城调队、新闻媒体等第三方监督机构，通过电话、走访调查纳税人，暗访办税服务厅，开展问卷调查等方式，独立实施背靠背的监督测评，定期反馈第三方分析报告，查找廉政和作风建设问题短板。
（三）业务流程方面
运用内控平台，推进内控内生化。成都市税务局结合成都特色，突出信息和大数据支撑，发挥内控监督“电子眼”作用，定期扫描可能存在的风险点，及时分发风险数据进行核查。通过内控监督平台，2018年发现税收执法过错行为5458个，经核查确认过错行为527个，过错责任追究共计46人次。实行“跟班作业”，把控评估风险。纪检监察部门派专人深入业务第一线，重点针对评估注销环节，详细了解岗位职责职能、业务操作流程，对发现的可能存在的廉政风险漏洞及时提出监察建议，同时跟踪后续处理结果，最大限度地实现全程风险监控。
（四）思想教育方面
开展“青廉工程”专项活动。积极创新，借鉴世界咖啡屋、结构化研讨等现代学习方式，开展案例思享会、原创话剧、模拟法庭情景剧等切合青年特点的主题活动，实现青年干部廉政教育自我学习、自我思考、自我提升的一体推进。搭建以自媒体为载体的廉政文化教育平台。结合当前智能手机及社交网络高速发展的科技时代特点，税务机关设立了微信订阅号，成立了以青年干部为主的文创团队，根据基层税务工作特点打造原创动漫、微视频等廉政作品，并将廉政文化品牌和价值取向根植其中。个性化定制廉政巡讲。定位基层岗位风险，把廉建和业建有机结合，探索开展个性化廉政巡讲。通过事前对岗位职责的梳理、风险点的排查，“对症下药”为巡讲部门量身定制巡讲内容，变粗放式教育为精细化教育。
通过上述实践，成都市税务系统增强了干部风险防范的意识，拓展了基层廉政风险防控工作的途径，找准了与业务工作的结合点，促进了两权工作更加规范，基本实现了干部队伍清廉为税、工作运转有序，系统稳定平安的预期目标，在国税地税征管体制改革等各项税收工作中都取得了较好成绩。
尽管成都税务探索了诸多廉政风险防控措施，也取得了一定成效，但基层廉政风险依然存在，这些问题的存在，也在很大程度上反映出基层税务机关廉政风险防控的共性问题。
（一）防范风险重视程度不足。基层部门动态风险管理意识不强，风险点查找不准，在风险点的查找上有避重就轻，有回避实质问题的倾向。风险点随着新业务、制度和科技的发展总在不断变化中，但没有定期修订更新。对执法风险防范不重视，运用法治思维和法治方式开展工作能力不足。
（二）执法流程设计不够科学。一些执法流程设计缺乏科学性和规范化，造成部分权力缺乏相互支撑和制约，约束力和监督力的作用不明显，没有形成有效的常规化工作机制，给权力寻租带来一定空间。
（三）纪检监察机构刚性不强。省级及其以下税务纪检监察机构属于税务局内设机构，与地方纪委相比，权威性不够，专业性不强，并且由于对部门整体利益的考虑，存在监督问责失之于软、失之于宽的问题。受现行体制机制制约，在日常监督方面一定程度上存在“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”。
（四）外部监管力量引入不够。一方面是权力运行透明度不够高。纳税人和社会各界不能及时准确了解税收执法权运行的过程，无法对具体行政行为进行有效的评判、比较和监督。另一方面是社会监督纠错机制不畅通。纳税人和社会各界对税务机关和税务人员行使权力进行监督的程序性机制还不完善，且税务机关对纳税人和社会各界反映的问题缺乏真正有效的纠错机制来跟踪改进。
（一）体制因素—体制不完备，监督有效性差
1.税务系统监督体制和税务征管体制不匹配。国地税征管体制改革后税务系统征管体制是从总局、省局、市局、区县局、税务分局（所）五级设置，但目前纪检机构和人员的配置是从总局、省局、市局、区县局四级设置，征管体制和监督体制没有完全匹配。
2.监督缺乏合力，流于形式。各职能部门抓监督不到位。重业务性基础任务，轻廉政和思想建设。对查出的问题避重就轻，不主动向纪检监察部门报告，不实事求是地反映问题，无法真正形成业务部门职能监督和纪检监察部门专责监督的整体合力。
3.机构合并后对政策业务和征管流程不熟悉，社保费和非税业务划转后对风险点查找评估防范缺失。征管体制改革后，原国地税干部对对方税收政策的学习掌握将有一个过程，需要干部熟悉所有业务流程、全部操作系统的使用，相关部门对新的业务流程和执法环节廉政风险评估及防控措施尚未重新梳理和完善，要通过不断的专业培训与工作实践才能熟悉全部税收政策。
（二）管理因素—经济环境复杂化，内外部监督不足
1.税收管理员对企业经营变化掌握不及时。国地税合并后，税收管理员承担的程序性、事务性工作越来越多，深入了解企业生产经营，掌握税源动态变化情况的时间有限，导致对纳税人的涉税信息掌握不及时、不全面，税源控管力度明显减弱。
2.基层工作负担较重，考核制度不够科学严谨。目前，绩效管理考核过多地关注工作量、工作程序等指标。在具体管理中，面对数量众多、类型复杂的纳税人，税收管理员只能简单的依托计算机指标解决问题，缺乏深层次的分析和拓展，抓不住问题实质，管控力度偏弱。
3.乡土中国的差序格局和地缘导致税务干部的互相监督缺失。基层人员相互之间有着千丝万缕的联系，受“老好人”等传统观念影响，认为执法监督是“小题大做”，不愿从事监督工作，有逆反心理和抵触情绪，在监督下工作生活必须主动监督、主动接受监督的意识。
4 外部监督失效。传统乡土社会实质是长老统治，人们依据习惯和经验做出本能的反应。纳税人习惯了和税务干部之间的征纳关系，习惯性地判断自己为被管理者，同时由于纳税人逐利动机驱动，在与税务干部以权力换利益的互利交易中，纳税人因为担心遭到刁难，并不会真正对税务人员进行监督和纠错，纳税人、税务人之间就形成了关于税收执法监督的“智猪博弈”，使得纳税人不能够对税收执法人员进行有效监督。
（三）制度因素—制度不完善，有制度不执行造成监督难
1.自由裁量幅度过大易诱发执法风险。税收执法行为是一种依据法定权限范围和结合实际作出的职业判断。在日常的税收管理中，自由裁量权带来的执法风险几乎无处不在，执法情况的多样性、复杂性决定了自由裁量很难界定一个准确的标准，自由裁量权幅度过大不仅削弱了税收执法的公平性，还给税务工作人员带来了诸如失渎职、权力滥用等诸多风险。
2.执法依据层次低。在税收立法层面，除税收征管法外，尚缺少统领税务工作与税收执法全局的税收基本法，现行18个税种，除企业所得税等７个税种通过全国人大立法外，其他绝大多数税种都是依据行政法规、规章及规范性文件，立法层次较低，权威性不足，法律界限存在弹性和模糊化。
（四）技术因素—信息不对称、岗位职责等存在廉政风险
1.信息真实性诱发执法风险。以出口退税管理为例。目前，出口退税资料的审核仍然停留在总局提供的增值税专用发票信息、海关提供的出口报关单信息电子数据与企业提供的纸质数据，人工比对阶段，审核管理工作真伪难辨，“就资料审资料”，只能发现诸如误填、错填等表象问题，出口业务的真实性审核仍无法甄别。但由于真实有用的数据信息如：外汇结算信息、出口装箱清单等数据资料仍无法取得，无法从根本上消除出口骗税风险，为权力寻租创造了一定的条件。
2.信息不对称诱发权力寻租。由于税收政策的专业性和纳税人个体素质所限仍然不排除部分纳税人不知晓或者不及时知晓最新税收政策文件，因纳税人个体知识水平限制或不关注税收政策动向造成的信息不对称和脱节，个别税务人员可能就会利用纳税人的信息闭塞寻求“权力”套现，以帮助纳税人办理某些涉税事项而收取红包礼金甚至受贿等，导致出现廉政风险。
3.实施信息化手段开展廉政监督的其他制约因素。任何执法过错、财务违规行为都可能是廉政违纪线索，但当前业务、财务、事务、政务各条“线”与廉政监督这一“块”的衔接互动机制不足，缺乏信息共享反馈，造成线索来源不广、沟通协调不畅等情况。
(五)激励因素—对税务人员和纳税人激励不足
1.对税务人员激励不足。要构建不想腐的机制，就要遏制税务干部与纳税人腐败行为的激励因素。目前对税务干部的激励不足，包括职务晋升渠道狭窄和薪酬收入等激励措施不足。在近期总局关于激励担当作为情况的网络问卷调查中，调查问卷结果显示，进取型干部比例在省、市、县局逐级递减，近七成干部心理负担重，干部表示“目前薪酬、福利待遇与承担的责任、工作压力有一定距离”，几乎所有接受面谈的离职人员都将收入低列为离职的首要原因。津补贴规范以及中央八项规定以后福利待遇的减少导致税务干部实际收入下降，成为税务干部利用手中权力谋取私利以作为一种收入补偿的心理诱因。从近年来被查处的违法违纪人员也表现出一定的群体特征，转业军人、工人、协护税人员是易发高发群体，其原因就是这部分人员职业发展上升空间有限，缺乏职务激励导致价值观扭曲，而利用手中权力套取物质利益成为一种现实选择。
2.对纳税人激励不足。一方面是经济人的逐利动机，个人会努力将政府施加在自己身上的成本最小化、企业则会追逐利润最大化。另一方面宏观税负高、税收政策的高成本、复杂的规则和流程，也会诱发纳税人的行贿动机。如随着国家减税降费力度的不断加大，更多的纳税人可以享受到减税政策红利，纳税人实际承担的税负水平明显降低。2018年小微企业标准是年应纳税所得额不超过100万、资产总额不超过3000万（工业企业）/1000万（其他企业）、从业人数不超过100人（工业企业）/80人（其他企业），2019年小微企业标准则提高到年应纳税所得额不超过300万、资产总额不超过5000万、从业人数不超过300人，新政策使更多的企业符合标准而能享受小微优惠。企业所得税税率为25%，2018年享受小微优惠的企业实际缴纳企业所得税的税率为10%，2019年享受小微优惠的企业，年应纳税所得额100万元以下的部分实际税率为5%，100万~300万的部分实际税率为10%，可见新政策下企业的实际税负水平进一步降低。这些政策的全面落实使纳税人有效降低税收成本，从而减少纳税人行贿的需求和动力，能够更好地防范和降低廉政风险。
税务部门的基层廉政风险防控是一个综合性系统性研究工程，应放在一个社会、历史大背景下，从宏观上着眼，从微观上入手，总结实践中好的经验和教训，借鉴国内外反腐败经验，运用从体制、制度、管理、文化、科技等多方面的策略手段，综合治理，标本兼治，力求建立一个针对性强，富有实效的基层税务部门廉政风险防控机制体系。
（一）廉政风险防控的激励体系支撑—深化公务员体制改革和税制改革
从结构上改变当前存在的腐败的激励因素，方可促成可持续的改革。精心设计的激励体系实际上是一种监管制度的再制定。这种监管制度的再制定将使法定目标更具成本效益的方式加以实现。
1. 从公务员端改变腐败的激励因素
进一步健全公务员激励机制，双向强化正激励和负激励效应还是公务员体制改革的必由之路。一方面加大监督力度，加大执纪问责的力度，并使惩罚力度随着腐败行为的恶劣程度而增加；另一方面，健全干部福利待遇制度，探索实施与社会经济发展水平，工作量以及考核挂钩的薪酬体系。充分发挥好职务与职级并行政策的激励效应。清晰税务干部职业规划和成长路径，发挥好职业生涯发展性激励的效应。契合新政策，发挥公务员养老保险的激励功能，将腐败行为和渎职行为与养老金相联系。将职业年金的领取条件与公务员的工作和退休情况相挂钩，对于公务员的奖励性激励可以通过奖励一定倍数的职业年金的形式来实施。
2.从企业和纳税人端改变腐败的激励因素
简化税制。一个国家要想成功实施税制改革，就得容许名义税率下降。面临高税率时，人们出于避税的目的便有可能诉诸腐败手段。降低流程复杂程度是另一种简化税制的方法，自20世纪90年代推行海关改革后，墨西哥城机场的海关报关流程已由16项降至3项。精简后的报关流程不仅使货物进出口的时间延迟情况变少，也使海关工作人员的数量大幅下降。裁员后留下的海关官员不仅拥有更高的薪酬待遇，其监督行为也由此变得更加可靠、有效。
税收征管方式改革。我国正在经历着税收治理现代化的深刻变革，税收立法进入快车道，2020年完成税收法定原则的改革任务。近年来大力深化增值税改革，建立综合与分类相结合的个人所得税制，实施更有力度的小微企业普惠性税收减免，加大企业所得税税收优惠。降低社会保险费率，税制改革正在“简、减”并行的现代化道路上行进，未来征管方式的转变应尽量减少税务人员与纳税人物理接触的机会。
（二）廉政风险防控的监督体制支撑—创新基层监督体制
1.改变基层纪检组的领导体制是基层纪检体制创新的核心。纪检组如何有效对同级党委监督，借鉴央行系统纪检组的领导体制改革办法，探索建立起与派驻监督模式相适应、与税务系统垂直管理实际相符合的纪检监察体制，尽可能保障纪检监察工作的独立性和权威性，从根本上解决监督责任履行不到位的问题。
2.探索向基层税务所派驻专职纪检员。税务系统和海关系统都具有执法权力下沉，一线执法人员执法权力集中和廉政风险集中的特点，可借鉴原四川地税系统向基层一线派驻专职纪检员的做法，建议在税务科（分局、所）配备专职派驻纪检员，打通监督责任的最后一公里。在顶层设计上制定《基层税务机关派驻纪检员工作管理办法》明确职能职责和工作要求。
3.构建“1+3+N”大监督机制，完善全方位监督体系。整合系统内部监督资源，优化分工协作，强化优势互补，形成强大的监督合力。构建“1+3+N”大监督机制，统筹推进纪检部门的“专责监督”，巡察、督审、人事3部门的“职能监督”和机关内设各部门的“日常监督”，横向做到监督任务、监督方式、监督成果“三个贯通”，纵向筑牢机关内设各部门、巡察督审部门、人事部门、纪检部门“三道防线”，建立健全监督部门统筹联动机制。
（三）廉政风险防控的制度支撑—完善制度体系
相对于思想道德教育，制度是更带有根本性和稳定性的行为规范。要下大功夫抓好制度的完善和制度的落实，真正形成用制度管事、用制度管人、用制度管权的制度体系，为防范和规避廉政风险提供制度保障。
1.立足问题导向，完善制度体系。以制度为托底，更好发挥制度治本作用。尽快出台税收基本法、完善《税收征管法》、修订《税收管理员制度》，建立税收基本法为统帅、税收实体法和程序法并驾齐驱的税收法律体系。结合税务业务实际，以风险管理为导向，推进各项管理制度的“废改立”，形成制度动态化机制。
2.规范自由裁量权，在可操作性以及量化、标准化上下功夫。强化基准源头控制。通过建立完善程序性制约机制，强化对权力的制约，保证自由裁量权的依法行使不被滥用。对自由裁量权类“权力”，要在法律法规定义的范围和幅度内对自由裁量权进行进一步分解、细化，设立分级审批，强化裁量程序控管，对自由裁量权细化、量化、标准化。
3.规范工作制度，严格执法流程与执法文书。通过规范执法.保证程序公正，防止权力滥用，减少权力寻租，维护相对人的合法权益，进一步规范税收执法工作流程，分解执法权力事项，严格税收执法流程，规范执法文书。对总局制定的《征管规范》和《纳服规范》，加强落实的监督力度。加强税收执法过错责任追究，全面推行行政执法公示制度，全面推行执法全过程记录制度，全面推行重大执法决定法制审核制度。
（四）廉政风险防控的管理支撑—优化廉政风险动态管理
建立和完善廉政风险内控机制就是以发现风险、防范风险为立足点和出发点，将各种分散的、局部的监督资源进行全面整合，形成防范和遏制税务干部利用职务或公共权力，从事违反税收政策、违反党纪政纪、违反法律法规活动的制约力。
1.梳理“权力”清单，增强干部风险防控意识。着眼依法优化和公开权力运行流程，致力形成权责清晰、程序严密、运行公开、监督有效的行政权力公开透明运行机制，切实有效地解决权力运行中存在的不作为、乱作为、慢作为，权责交叉、多头执法、相互推诿、监管缺位、暗箱操作、权力寻租等突出问题。
2.建立和完善风险排查机制。坚持集中排查、定期排查和动态排查相结合的全面排查制度，认真查找部门及个人岗位中可能导致腐败问题的“风险源”，权力运行中可能出现问题的“关节点”。建立和完善风险预警机制，建立风险资料库，加强廉政风险防范研究，提高风险防范的预见性。建立和完善风险责任追究机制。
3.实现风险信息收集共享机制。实现对风险的及时识别，必须依靠搭建完善信息收集共享网络。信息收集网络包括依托“金三”系统、内控系统获取执法行为数据，有针对性的整合梳理与分析，针对异常数据进行筛查，查找潜在风险点，形成信息共享机制，并依托政务工作平台集成信息共享功能模块及时共享反馈信息。
（五）廉政风险防控的科技支撑—提升监督的信息化水平
随着经济社会发展和税收管理环境的日益复杂，运用信息化手段对权力进行监督制约已经成为最有效和最重要的手段之一。通过计算机程序将权力运行进行固化，全面构建以信息技术为依托的税收行政执法体系，可以最大程度地减少人为干扰，规范权力运行，对有主观故意滥用权力的人员，形成机器管人、软件管人的机制，客观上给违纪违法人员制造了障碍。
1.在技术上实现内部控制全程防范。研发监控行政执法和行政管理各流程的系统监控平台，让“权力”不断阳光化、健康化。从内控技术上实现根本突破，成功实现从事后监控到事前事中防控的转变，为廉政风险防控找到了行之有效的手段，提供了真正有效的内部监督支撑。
2.以互联网为支撑，拓展社会监督渠道。释放群众和媒体的监督力，形成党内党外、线上线下的监督网，让“权力”不再任性。在电子税务局中嵌入二维码维权平台，将二维码广泛张贴在公共场所，供纳税人扫码进行维权和举报。并积极开发纳税人可以实时查看其申请办理业务的制度和流程规定，查看业务进度，进行跟踪问效果，投诉反馈。探索升级引入第三方机构监督模块，通过植入第三方民调抽查结果，运用大数据科学研判当前形势，保证监督的客观性、公正性、科学性，为基层税务机关廉政风险防控工作提供科学依据。
（六）廉政风险防控的文化支撑—实现思想的深刻变革
国家治理的现代化，税收的现代化都依赖一支现代化的干部队伍，而归根到底是实现人的现代化。反腐败也是一场文化与思想的深刻变革。
1.树立公务员专业精神。真正树立为民服务的组织文化。塑造思维新逻辑，一是构建一个公平正义、民主法治、平等自由的经济、政治和社会新秩序是大势所趋、民之所盼、不容质疑。二是构建“民本文化”和以公平法治为核心的“行政文化”，引领公共行政及其管理工作不断向依靠人、尊重人、塑造人、解放人的目标发展，培育“向人民负责”的行政习惯和行为，提升公务员群体的职业素养和个体精神需求。三是公务员的职业价值观应从不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力，有效地向公众全面提供公共产品和公共服务的能力，自律和自我更新的能力。
2.循序渐进地树立法治意识。现代法治的建立和形成需要一定的时间。一方面是不断通过制度建设、规范流程、依托信息化技术及权力公开透明来倒逼法治意识的树立。另一方面中国现代的法律制度大多移植西方的思想和理论，但这往往和中国传统文化相悖，因此尚需要法治文化的长期浸润，改良思想传统目前紧要的是牢固树立底线意识、红线意识，逐步树立规则意识、契约意识、法律意识、法治意识。
3.提升全社会认识水平。积极宣传廉政风险防控的必要性、长期性和复杂性，引导民众真正认识到腐败的危害性，树立反腐败的信心和决心，强化人民群众对腐败行为的“零容忍”态度，为廉政风险防控工作的开展创造良好的社会氛围。
参考文献：
[1] 罗丝·阿克曼、邦妮·J·帕利夫卡：《腐败与政府》，中信出版社，2018年。
[2] 方红星、王宏译:《企业风险管理——整合框架》，东北财经大学出版社，2015年。
[3] 迈克尔·约翰斯顿：《腐败征候群：财富、权力和民主》，上海人民出版社，2008年。
[4] 李文珊：《当代中国廉政建设中的道德调研究》，中央文献出版社，2007年。
[5] 李永开：《廉政建设与刑事法制研究》，中国人民公安大学，2016年。
[6] 刘钧：《风险管理概论》，清华大学出版社，2008年。
[7] 李成言、刘庄振 ：《廉政发展》，北京大学出版社，2014年。
成都市税务局党委纪检组课题组：
组长：成都市税务局纪检组组长 陈坤林
成员：成都市税务局纪检组副组长 金 玲
锦江区税务局纪检组组长 黄 娅
2019年9月
编辑：杨刚
2019-09-26 10:47:07
在国家治理能力现代化及税收现代化、全面依法治国的大背景下，税务机关面临着机构合并、职能扩容、规范执法的多重考验，为了切实履行好工作职责，急需进一步强化税务系统廉政风险防控体系建设。成都作为中国西部的重要城市，其做法、经验和问题在西部乃至全国具有一定的典型性和代表性。本文以成都为样本，从宏观上观察税收执法供需双方需求，从动机上消除风险根源，在健全纪检监察监督体制上提出有益基层实践的机制构想，并从微观上结合大量基层实践，在廉政风险防控机制和措施上提出具体可行的办法，以期对基层税务系统的廉政风险防控工作质效提升有所助力。
基层税务部门廉政风险防控是一个持续性的系统工程，随着社会的进步和经济的发展，廉政风险防控也需要一个不断完善、循序渐进的过程，尤其是在国家税收征管体制改革的大背景下，更须持续深入发力，从现象上持续关注其类型特征、从学理上深入探析其发生逻辑、从操作上不断改进其防控对策。机构合并带来的新变化，决定了税务部门必须在廉政风险防控上对新业务、新环节施以监督防控，将廉政风险管理关口前移，最大程度避免腐败问题的出现。
近年来，和全国各级税务机关一道，成都市税务系统不断探索创新基层廉政风险防控的方法和手段，形成了从制度机制、内外部监督、税收业务流程等各方面多角度的廉政风险防控措施。
（一）制度机制方面
常态廉政回访。针对纳税人在办理涉税事项以及税务干部在工作中是否存在执法不公、以权谋私、滥用职权、收受索取礼品礼金和贿赂、吃拿卡要报及其他损害纳税人利益的情况进行纳税人回访。健全廉政档案。建立领导干部廉政档案，通过分步骤实施、动态化更新、全覆盖管理，摸清干部“廉情”底数，为干部选拔任用以及考核评先等提供可靠的信息支撑，为综合分析税务机关整体政治生态、党风廉政建设和反腐败斗争等情况提供有力保障。实施积分管理。将税务人员不当行为和纪律作风方面轻微违规尚不构成党纪政纪处分的倾向性、苗头性问题纳入“红橙黄蓝”预警记分管理，坚持抓早抓小、实事求是、惩防结合原则，较好实现了“法纪前哨”的作用。
（二）日常监督方面
打造“税勤通”手机监管平台，打造集任务派发、计划安排、执法留证、定位查询和系统公告等功能为一体的“税勤通”手机App，以“互联网+云办公”手段规范执法程序完善内部监督。搭建“互联网+”监督平台，推出以“二维码精准防控项目现场评价系统”和“二维码精准防控项目下户管理反馈系统”为平台的“互联网+廉政监督”1.0版，根据干部工号设计生成每名干部的专属二维码，纳税人现场办结业务后即可扫描二维码，对现场办公干部的服务态度、工作效率和廉政情况等进行即时评价，并可对相关人员的不法不廉行为进行投诉举报。开展第三方测评，引入统计局城调队、新闻媒体等第三方监督机构，通过电话、走访调查纳税人，暗访办税服务厅，开展问卷调查等方式，独立实施背靠背的监督测评，定期反馈第三方分析报告，查找廉政和作风建设问题短板。
（三）业务流程方面
运用内控平台，推进内控内生化。成都市税务局结合成都特色，突出信息和大数据支撑，发挥内控监督“电子眼”作用，定期扫描可能存在的风险点，及时分发风险数据进行核查。通过内控监督平台，2018年发现税收执法过错行为5458个，经核查确认过错行为527个，过错责任追究共计46人次。实行“跟班作业”，把控评估风险。纪检监察部门派专人深入业务第一线，重点针对评估注销环节，详细了解岗位职责职能、业务操作流程，对发现的可能存在的廉政风险漏洞及时提出监察建议，同时跟踪后续处理结果，最大限度地实现全程风险监控。
（四）思想教育方面
开展“青廉工程”专项活动。积极创新，借鉴世界咖啡屋、结构化研讨等现代学习方式，开展案例思享会、原创话剧、模拟法庭情景剧等切合青年特点的主题活动，实现青年干部廉政教育自我学习、自我思考、自我提升的一体推进。搭建以自媒体为载体的廉政文化教育平台。结合当前智能手机及社交网络高速发展的科技时代特点，税务机关设立了微信订阅号，成立了以青年干部为主的文创团队，根据基层税务工作特点打造原创动漫、微视频等廉政作品，并将廉政文化品牌和价值取向根植其中。个性化定制廉政巡讲。定位基层岗位风险，把廉建和业建有机结合，探索开展个性化廉政巡讲。通过事前对岗位职责的梳理、风险点的排查，“对症下药”为巡讲部门量身定制巡讲内容，变粗放式教育为精细化教育。
通过上述实践，成都市税务系统增强了干部风险防范的意识，拓展了基层廉政风险防控工作的途径，找准了与业务工作的结合点，促进了两权工作更加规范，基本实现了干部队伍清廉为税、工作运转有序，系统稳定平安的预期目标，在国税地税征管体制改革等各项税收工作中都取得了较好成绩。
尽管成都税务探索了诸多廉政风险防控措施，也取得了一定成效，但基层廉政风险依然存在，这些问题的存在，也在很大程度上反映出基层税务机关廉政风险防控的共性问题。
（一）防范风险重视程度不足。基层部门动态风险管理意识不强，风险点查找不准，在风险点的查找上有避重就轻，有回避实质问题的倾向。风险点随着新业务、制度和科技的发展总在不断变化中，但没有定期修订更新。对执法风险防范不重视，运用法治思维和法治方式开展工作能力不足。
（二）执法流程设计不够科学。一些执法流程设计缺乏科学性和规范化，造成部分权力缺乏相互支撑和制约，约束力和监督力的作用不明显，没有形成有效的常规化工作机制，给权力寻租带来一定空间。
（三）纪检监察机构刚性不强。省级及其以下税务纪检监察机构属于税务局内设机构，与地方纪委相比，权威性不够，专业性不强，并且由于对部门整体利益的考虑，存在监督问责失之于软、失之于宽的问题。受现行体制机制制约，在日常监督方面一定程度上存在“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”。
（四）外部监管力量引入不够。一方面是权力运行透明度不够高。纳税人和社会各界不能及时准确了解税收执法权运行的过程，无法对具体行政行为进行有效的评判、比较和监督。另一方面是社会监督纠错机制不畅通。纳税人和社会各界对税务机关和税务人员行使权力进行监督的程序性机制还不完善，且税务机关对纳税人和社会各界反映的问题缺乏真正有效的纠错机制来跟踪改进。
（一）体制因素—体制不完备，监督有效性差
1.税务系统监督体制和税务征管体制不匹配。国地税征管体制改革后税务系统征管体制是从总局、省局、市局、区县局、税务分局（所）五级设置，但目前纪检机构和人员的配置是从总局、省局、市局、区县局四级设置，征管体制和监督体制没有完全匹配。
2.监督缺乏合力，流于形式。各职能部门抓监督不到位。重业务性基础任务，轻廉政和思想建设。对查出的问题避重就轻，不主动向纪检监察部门报告，不实事求是地反映问题，无法真正形成业务部门职能监督和纪检监察部门专责监督的整体合力。
3.机构合并后对政策业务和征管流程不熟悉，社保费和非税业务划转后对风险点查找评估防范缺失。征管体制改革后，原国地税干部对对方税收政策的学习掌握将有一个过程，需要干部熟悉所有业务流程、全部操作系统的使用，相关部门对新的业务流程和执法环节廉政风险评估及防控措施尚未重新梳理和完善，要通过不断的专业培训与工作实践才能熟悉全部税收政策。
（二）管理因素—经济环境复杂化，内外部监督不足
1.税收管理员对企业经营变化掌握不及时。国地税合并后，税收管理员承担的程序性、事务性工作越来越多，深入了解企业生产经营，掌握税源动态变化情况的时间有限，导致对纳税人的涉税信息掌握不及时、不全面，税源控管力度明显减弱。
2.基层工作负担较重，考核制度不够科学严谨。目前，绩效管理考核过多地关注工作量、工作程序等指标。在具体管理中，面对数量众多、类型复杂的纳税人，税收管理员只能简单的依托计算机指标解决问题，缺乏深层次的分析和拓展，抓不住问题实质，管控力度偏弱。
3.乡土中国的差序格局和地缘导致税务干部的互相监督缺失。基层人员相互之间有着千丝万缕的联系，受“老好人”等传统观念影响，认为执法监督是“小题大做”，不愿从事监督工作，有逆反心理和抵触情绪，在监督下工作生活必须主动监督、主动接受监督的意识。
4 外部监督失效。传统乡土社会实质是长老统治，人们依据习惯和经验做出本能的反应。纳税人习惯了和税务干部之间的征纳关系，习惯性地判断自己为被管理者，同时由于纳税人逐利动机驱动，在与税务干部以权力换利益的互利交易中，纳税人因为担心遭到刁难，并不会真正对税务人员进行监督和纠错，纳税人、税务人之间就形成了关于税收执法监督的“智猪博弈”，使得纳税人不能够对税收执法人员进行有效监督。
（三）制度因素—制度不完善，有制度不执行造成监督难
1.自由裁量幅度过大易诱发执法风险。税收执法行为是一种依据法定权限范围和结合实际作出的职业判断。在日常的税收管理中，自由裁量权带来的执法风险几乎无处不在，执法情况的多样性、复杂性决定了自由裁量很难界定一个准确的标准，自由裁量权幅度过大不仅削弱了税收执法的公平性，还给税务工作人员带来了诸如失渎职、权力滥用等诸多风险。
2.执法依据层次低。在税收立法层面，除税收征管法外，尚缺少统领税务工作与税收执法全局的税收基本法，现行18个税种，除企业所得税等７个税种通过全国人大立法外，其他绝大多数税种都是依据行政法规、规章及规范性文件，立法层次较低，权威性不足，法律界限存在弹性和模糊化。
（四）技术因素—信息不对称、岗位职责等存在廉政风险
1.信息真实性诱发执法风险。以出口退税管理为例。目前，出口退税资料的审核仍然停留在总局提供的增值税专用发票信息、海关提供的出口报关单信息电子数据与企业提供的纸质数据，人工比对阶段，审核管理工作真伪难辨，“就资料审资料”，只能发现诸如误填、错填等表象问题，出口业务的真实性审核仍无法甄别。但由于真实有用的数据信息如：外汇结算信息、出口装箱清单等数据资料仍无法取得，无法从根本上消除出口骗税风险，为权力寻租创造了一定的条件。
2.信息不对称诱发权力寻租。由于税收政策的专业性和纳税人个体素质所限仍然不排除部分纳税人不知晓或者不及时知晓最新税收政策文件，因纳税人个体知识水平限制或不关注税收政策动向造成的信息不对称和脱节，个别税务人员可能就会利用纳税人的信息闭塞寻求“权力”套现，以帮助纳税人办理某些涉税事项而收取红包礼金甚至受贿等，导致出现廉政风险。
3.实施信息化手段开展廉政监督的其他制约因素。任何执法过错、财务违规行为都可能是廉政违纪线索，但当前业务、财务、事务、政务各条“线”与廉政监督这一“块”的衔接互动机制不足，缺乏信息共享反馈，造成线索来源不广、沟通协调不畅等情况。
(五)激励因素—对税务人员和纳税人激励不足
1.对税务人员激励不足。要构建不想腐的机制，就要遏制税务干部与纳税人腐败行为的激励因素。目前对税务干部的激励不足，包括职务晋升渠道狭窄和薪酬收入等激励措施不足。在近期总局关于激励担当作为情况的网络问卷调查中，调查问卷结果显示，进取型干部比例在省、市、县局逐级递减，近七成干部心理负担重，干部表示“目前薪酬、福利待遇与承担的责任、工作压力有一定距离”，几乎所有接受面谈的离职人员都将收入低列为离职的首要原因。津补贴规范以及中央八项规定以后福利待遇的减少导致税务干部实际收入下降，成为税务干部利用手中权力谋取私利以作为一种收入补偿的心理诱因。从近年来被查处的违法违纪人员也表现出一定的群体特征，转业军人、工人、协护税人员是易发高发群体，其原因就是这部分人员职业发展上升空间有限，缺乏职务激励导致价值观扭曲，而利用手中权力套取物质利益成为一种现实选择。
2.对纳税人激励不足。一方面是经济人的逐利动机，个人会努力将政府施加在自己身上的成本最小化、企业则会追逐利润最大化。另一方面宏观税负高、税收政策的高成本、复杂的规则和流程，也会诱发纳税人的行贿动机。如随着国家减税降费力度的不断加大，更多的纳税人可以享受到减税政策红利，纳税人实际承担的税负水平明显降低。2018年小微企业标准是年应纳税所得额不超过100万、资产总额不超过3000万（工业企业）/1000万（其他企业）、从业人数不超过100人（工业企业）/80人（其他企业），2019年小微企业标准则提高到年应纳税所得额不超过300万、资产总额不超过5000万、从业人数不超过300人，新政策使更多的企业符合标准而能享受小微优惠。企业所得税税率为25%，2018年享受小微优惠的企业实际缴纳企业所得税的税率为10%，2019年享受小微优惠的企业，年应纳税所得额100万元以下的部分实际税率为5%，100万~300万的部分实际税率为10%，可见新政策下企业的实际税负水平进一步降低。这些政策的全面落实使纳税人有效降低税收成本，从而减少纳税人行贿的需求和动力，能够更好地防范和降低廉政风险。
税务部门的基层廉政风险防控是一个综合性系统性研究工程，应放在一个社会、历史大背景下，从宏观上着眼，从微观上入手，总结实践中好的经验和教训，借鉴国内外反腐败经验，运用从体制、制度、管理、文化、科技等多方面的策略手段，综合治理，标本兼治，力求建立一个针对性强，富有实效的基层税务部门廉政风险防控机制体系。
（一）廉政风险防控的激励体系支撑—深化公务员体制改革和税制改革
从结构上改变当前存在的腐败的激励因素，方可促成可持续的改革。精心设计的激励体系实际上是一种监管制度的再制定。这种监管制度的再制定将使法定目标更具成本效益的方式加以实现。
1. 从公务员端改变腐败的激励因素
进一步健全公务员激励机制，双向强化正激励和负激励效应还是公务员体制改革的必由之路。一方面加大监督力度，加大执纪问责的力度，并使惩罚力度随着腐败行为的恶劣程度而增加；另一方面，健全干部福利待遇制度，探索实施与社会经济发展水平，工作量以及考核挂钩的薪酬体系。充分发挥好职务与职级并行政策的激励效应。清晰税务干部职业规划和成长路径，发挥好职业生涯发展性激励的效应。契合新政策，发挥公务员养老保险的激励功能，将腐败行为和渎职行为与养老金相联系。将职业年金的领取条件与公务员的工作和退休情况相挂钩，对于公务员的奖励性激励可以通过奖励一定倍数的职业年金的形式来实施。
2.从企业和纳税人端改变腐败的激励因素
简化税制。一个国家要想成功实施税制改革，就得容许名义税率下降。面临高税率时，人们出于避税的目的便有可能诉诸腐败手段。降低流程复杂程度是另一种简化税制的方法，自20世纪90年代推行海关改革后，墨西哥城机场的海关报关流程已由16项降至3项。精简后的报关流程不仅使货物进出口的时间延迟情况变少，也使海关工作人员的数量大幅下降。裁员后留下的海关官员不仅拥有更高的薪酬待遇，其监督行为也由此变得更加可靠、有效。
税收征管方式改革。我国正在经历着税收治理现代化的深刻变革，税收立法进入快车道，2020年完成税收法定原则的改革任务。近年来大力深化增值税改革，建立综合与分类相结合的个人所得税制，实施更有力度的小微企业普惠性税收减免，加大企业所得税税收优惠。降低社会保险费率，税制改革正在“简、减”并行的现代化道路上行进，未来征管方式的转变应尽量减少税务人员与纳税人物理接触的机会。
（二）廉政风险防控的监督体制支撑—创新基层监督体制
1.改变基层纪检组的领导体制是基层纪检体制创新的核心。纪检组如何有效对同级党委监督，借鉴央行系统纪检组的领导体制改革办法，探索建立起与派驻监督模式相适应、与税务系统垂直管理实际相符合的纪检监察体制，尽可能保障纪检监察工作的独立性和权威性，从根本上解决监督责任履行不到位的问题。
2.探索向基层税务所派驻专职纪检员。税务系统和海关系统都具有执法权力下沉，一线执法人员执法权力集中和廉政风险集中的特点，可借鉴原四川地税系统向基层一线派驻专职纪检员的做法，建议在税务科（分局、所）配备专职派驻纪检员，打通监督责任的最后一公里。在顶层设计上制定《基层税务机关派驻纪检员工作管理办法》明确职能职责和工作要求。
3.构建“1+3+N”大监督机制，完善全方位监督体系。整合系统内部监督资源，优化分工协作，强化优势互补，形成强大的监督合力。构建“1+3+N”大监督机制，统筹推进纪检部门的“专责监督”，巡察、督审、人事3部门的“职能监督”和机关内设各部门的“日常监督”，横向做到监督任务、监督方式、监督成果“三个贯通”，纵向筑牢机关内设各部门、巡察督审部门、人事部门、纪检部门“三道防线”，建立健全监督部门统筹联动机制。
（三）廉政风险防控的制度支撑—完善制度体系
相对于思想道德教育，制度是更带有根本性和稳定性的行为规范。要下大功夫抓好制度的完善和制度的落实，真正形成用制度管事、用制度管人、用制度管权的制度体系，为防范和规避廉政风险提供制度保障。
1.立足问题导向，完善制度体系。以制度为托底，更好发挥制度治本作用。尽快出台税收基本法、完善《税收征管法》、修订《税收管理员制度》，建立税收基本法为统帅、税收实体法和程序法并驾齐驱的税收法律体系。结合税务业务实际，以风险管理为导向，推进各项管理制度的“废改立”，形成制度动态化机制。
2.规范自由裁量权，在可操作性以及量化、标准化上下功夫。强化基准源头控制。通过建立完善程序性制约机制，强化对权力的制约，保证自由裁量权的依法行使不被滥用。对自由裁量权类“权力”，要在法律法规定义的范围和幅度内对自由裁量权进行进一步分解、细化，设立分级审批，强化裁量程序控管，对自由裁量权细化、量化、标准化。
3.规范工作制度，严格执法流程与执法文书。通过规范执法.保证程序公正，防止权力滥用，减少权力寻租，维护相对人的合法权益，进一步规范税收执法工作流程，分解执法权力事项，严格税收执法流程，规范执法文书。对总局制定的《征管规范》和《纳服规范》，加强落实的监督力度。加强税收执法过错责任追究，全面推行行政执法公示制度，全面推行执法全过程记录制度，全面推行重大执法决定法制审核制度。
（四）廉政风险防控的管理支撑—优化廉政风险动态管理
建立和完善廉政风险内控机制就是以发现风险、防范风险为立足点和出发点，将各种分散的、局部的监督资源进行全面整合，形成防范和遏制税务干部利用职务或公共权力，从事违反税收政策、违反党纪政纪、违反法律法规活动的制约力。
1.梳理“权力”清单，增强干部风险防控意识。着眼依法优化和公开权力运行流程，致力形成权责清晰、程序严密、运行公开、监督有效的行政权力公开透明运行机制，切实有效地解决权力运行中存在的不作为、乱作为、慢作为，权责交叉、多头执法、相互推诿、监管缺位、暗箱操作、权力寻租等突出问题。
2.建立和完善风险排查机制。坚持集中排查、定期排查和动态排查相结合的全面排查制度，认真查找部门及个人岗位中可能导致腐败问题的“风险源”，权力运行中可能出现问题的“关节点”。建立和完善风险预警机制，建立风险资料库，加强廉政风险防范研究，提高风险防范的预见性。建立和完善风险责任追究机制。
3.实现风险信息收集共享机制。实现对风险的及时识别，必须依靠搭建完善信息收集共享网络。信息收集网络包括依托“金三”系统、内控系统获取执法行为数据，有针对性的整合梳理与分析，针对异常数据进行筛查，查找潜在风险点，形成信息共享机制，并依托政务工作平台集成信息共享功能模块及时共享反馈信息。
（五）廉政风险防控的科技支撑—提升监督的信息化水平
随着经济社会发展和税收管理环境的日益复杂，运用信息化手段对权力进行监督制约已经成为最有效和最重要的手段之一。通过计算机程序将权力运行进行固化，全面构建以信息技术为依托的税收行政执法体系，可以最大程度地减少人为干扰，规范权力运行，对有主观故意滥用权力的人员，形成机器管人、软件管人的机制，客观上给违纪违法人员制造了障碍。
1.在技术上实现内部控制全程防范。研发监控行政执法和行政管理各流程的系统监控平台，让“权力”不断阳光化、健康化。从内控技术上实现根本突破，成功实现从事后监控到事前事中防控的转变，为廉政风险防控找到了行之有效的手段，提供了真正有效的内部监督支撑。
2.以互联网为支撑，拓展社会监督渠道。释放群众和媒体的监督力，形成党内党外、线上线下的监督网，让“权力”不再任性。在电子税务局中嵌入二维码维权平台，将二维码广泛张贴在公共场所，供纳税人扫码进行维权和举报。并积极开发纳税人可以实时查看其申请办理业务的制度和流程规定，查看业务进度，进行跟踪问效果，投诉反馈。探索升级引入第三方机构监督模块，通过植入第三方民调抽查结果，运用大数据科学研判当前形势，保证监督的客观性、公正性、科学性，为基层税务机关廉政风险防控工作提供科学依据。
（六）廉政风险防控的文化支撑—实现思想的深刻变革
国家治理的现代化，税收的现代化都依赖一支现代化的干部队伍，而归根到底是实现人的现代化。反腐败也是一场文化与思想的深刻变革。
1.树立公务员专业精神。真正树立为民服务的组织文化。塑造思维新逻辑，一是构建一个公平正义、民主法治、平等自由的经济、政治和社会新秩序是大势所趋、民之所盼、不容质疑。二是构建“民本文化”和以公平法治为核心的“行政文化”，引领公共行政及其管理工作不断向依靠人、尊重人、塑造人、解放人的目标发展，培育“向人民负责”的行政习惯和行为，提升公务员群体的职业素养和个体精神需求。三是公务员的职业价值观应从不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力，有效地向公众全面提供公共产品和公共服务的能力，自律和自我更新的能力。
2.循序渐进地树立法治意识。现代法治的建立和形成需要一定的时间。一方面是不断通过制度建设、规范流程、依托信息化技术及权力公开透明来倒逼法治意识的树立。另一方面中国现代的法律制度大多移植西方的思想和理论，但这往往和中国传统文化相悖，因此尚需要法治文化的长期浸润，改良思想传统目前紧要的是牢固树立底线意识、红线意识，逐步树立规则意识、契约意识、法律意识、法治意识。
3.提升全社会认识水平。积极宣传廉政风险防控的必要性、长期性和复杂性，引导民众真正认识到腐败的危害性，树立反腐败的信心和决心，强化人民群众对腐败行为的“零容忍”态度，为廉政风险防控工作的开展创造良好的社会氛围。
参考文献：
[1] 罗丝·阿克曼、邦妮·J·帕利夫卡：《腐败与政府》，中信出版社，2018年。
[2] 方红星、王宏译:《企业风险管理——整合框架》，东北财经大学出版社，2015年。
[3] 迈克尔·约翰斯顿：《腐败征候群：财富、权力和民主》，上海人民出版社，2008年。
[4] 李文珊：《当代中国廉政建设中的道德调研究》，中央文献出版社，2007年。
[5] 李永开：《廉政建设与刑事法制研究》，中国人民公安大学，2016年。
[6] 刘钧：《风险管理概论》，清华大学出版社，2008年。
[7] 李成言、刘庄振 ：《廉政发展》，北京大学出版社，2014年。
成都市税务局党委纪检组课题组：
组长：成都市税务局纪检组组长 陈坤林
成员：成都市税务局纪检组副组长 金 玲
锦江区税务局纪检组组长 黄 娅
2019年9月
编辑：杨刚
